2018年，保健食品产业已发展成为生产企业约3000家、产值超过3000亿的重要产业。但它也从来不缺争议，甚至一出生就伴随质疑。“毁誉参半”是保健食品三十年来最贴切的形容词。不过，近年来国家监管政策的收紧完善，这一行业或迎转折。
"毁誉参半"是保健食品三十年来最贴切的形容词。这一屡屡掀起销售神话的行业，却屡屡成为央视"3·15"晚会的重头戏、舆论炮轰的重灾区。
"2016我国保健食品抽检总样品合格率为98.1%。"在2017年7月26日召开的中国保健食品行业会议上，国家食药监总局副局长孙咸泽透露的这一数据被反复强调。2016年亦是保健食品被正式命名的二十周年。保健食品已然成为我国重要的行业类别。2014年,我国营养保健食品行业销售收入达1932.2亿元,同比增长22.34%。2017年，保健食品产业已发展成为生产企业约3000家、产值超过3000亿的重要产业。
但它也从来不缺争议，甚至一出生就伴随质疑，在步步发展过程中更牵连着公众无数的负面联想，2017年央视"3·15"晚会更是以"骗老年人的保健品谁来管"曝光了违规企业。"毁誉参半"是保健食品三十年来最贴切的形容词。不过，近年来国家监管政策的收紧完善，这一行业或迎转折，各路专家开展了前所未有的讨论与反思，人们期盼能从过去三十年的发展历史找寻前行的方向和共识。
三十年的野蛮生长 会议上，中国保健协会副理事长徐华锋回忆起30年前一个故事。
1988年的一天，浙江一个校办厂经理，在沿街推销课外辅导资料时，得知浙江大学一名教授有一个配方，对小孩营养消化有好处，便登门拜访并最终研制成一款儿童营养液：“娃哈哈营养液”。他还发明了一个广告词："喝了娃哈哈，吃饭就是香"。3年间便销售过亿元。华锋口中的经理便是现在娃哈哈集团董事长宗庆后，2013年，他以820亿元的财富第三次登上内地首富宝座。而娃哈哈的第一桶金，就来自于保健品行业。
这一年，正值改革开放第十年，国民生活水平不断改善，对食品和营养的需求直接驱动了保健食品行业的诞生。
1987年至1996年这十年中，全国保健食品厂家迅速激增到三千多家。x神、xxK、xx一号、巨人集团的“x黄金”等品牌，都在这个阶段经历了疯狂扩张。 “钱来得太容易了。”一位不愿透露姓名的业内人士感叹，很多保健品的成本不到零售价的10%。在中国保健协会市场工作委员会秘书长王大宏看来，行业诞生初期保健品经营利润空间很大，而违法获利风险却很小。
据王大宏介绍，1987年，当时的卫生部发布了《中药保健药品的管理规定》，但整份文件仅有寥寥数百字，政府的审批权限也只在临床和生产两个环节。
1995年起，关于xx口服液“虚假广告”质疑逐渐出现。仅1997年上半年，该公司就因“虚假广告”等原因遭到起诉十余起。真正危机是在1998年，常德中级法院在陈伯顺老人服用xx口服液死亡一案中，一审判决该公司败诉。这条轰动一时的新闻，将处于争议中的xx口服液彻底推向深渊。尽管在一年后，该集团终审胜诉，同时明确了三株口服液是“安全无毒、功效确切、质量可靠的高科技产品”，但此时这个轰然倒下的保健行业巨头已无力回天。
“这些企业都非常有代表性地透射出了那个商业年代所有的矛盾。”徐华锋感叹，如今，中国的保健食品行业如此脆弱，也许就是因为早期野蛮生长的发展方式。
由乱渐治：重审批、轻监管
尽管保健食品在我国从1980年代才起步，却很快就炙手可热。1994年，国家统计局对35个大中城市进行调查，30%以上的家庭会买保健食品馈赠亲友，而北上广等十大城市10岁以上的少年服用各种营养口服液高达83%。喝各种补脑口服液、吃保健营养粉，几乎成为那个年代独生子女的一种标志性集体记忆。
1996年央视“3·15”晚会上，出现了一个特别的镜头：时任卫生部部长陈敏章提笔签署发布《保健食品管理办法》，意味着自1996年6月1日起，中国的保健食品正式纳入了法制轨道。
就在这部办法中，保健食品开始实行批准文号的身份管理制度，即保健食品企业须为产品申请批准文号，在对外销售的获批产品外包装标注“卫食健字”字样，且终身有效，因标志为天蓝色，呈帽形，业界俗称“蓝帽子”。值得注意的是，当时，保健食品和其他食品一样属于卫生部门监管。
但“蓝帽”制度逐渐受到质疑。行业统计数据显示，有些企业报批“蓝帽子”的各种费用超过1000万元，过去15年各个商家为审批“蓝帽子”费用累计超50亿元。昂贵的审批费用和时间成本，使中国成为全世界保健食品行业准入门槛最严格、成本最高的国家。
很多人将此归结于“重审批、轻监管”弊病。不过，研究食药体制多年的江苏省南通市食药监局副局长缪宝迎明白，“多次机构改革更迭，让保健食品的政府管理职能交叉，困难重重”。对于食药监部门来说，它们只负责监管具有“蓝帽”标准的保健食品，而其他普通食品冒充保健食品或假劣保健食品的，则由工商或质监管理。但工商和质监部门一度也认为，这不属于自己的监管范围。
不仅如此，虚假的广告宣传和夸张的营销攻势更让产业危机四伏。1995年，号称从中华鳖提取了大量营养物质，配合传统中草药，能够益智健脑、补肾强身的“中华鳖精”红极一时。后经曝光，所谓鳖精基本上是糖精合成，这个风靡一时的神药也被戏称为“一只王八养活一个厂”。
之后，公众信任度一落千丈，保健食品行业进入低谷期。根据《中国保健食品产业发展报告(2012版)》统计，当时仅剩下一千家左右企业，年产值滑落至一百多亿元，其中60%是中小型企业。这一低迷持续到了2005年7月1日，当时的国家食药监局制定新的《保健食品注册管理办法》，保健食品的批准文号终身制不再存在，再注册与退出机制使国家对保健食品的管理由被动变为主动。
不过，2008年，为实现监管职能的有机统一，国务院机构改革将国家食品药品监督管理局重新划归卫生部，成为了其下属的部管局。相应的，地方药监并归到卫生部门。“每轮改革，国家改了，地方都要滞后好几年，保健食品的过渡花了近十年，最终到位是在2013年。”缪宝迎说，这不可避免的带来了监管空白和上下信息不对称。
食品安全法立与修 对保健食品的质疑，存在于它模糊不清的功效及评价标准上。我国规范的评定标准和方法缺乏，不同的保健品和评价单位所用的指标和方法不同，缺乏共同的标准；评价效果的实验设计粗糙，对照缺乏或不合理，形同虚设；指标及其解释也非常随意。“当时有些专家说保健食品应该按照食品管，保健食品这个概念没有存在的必要，更没有单独审批的必要；如果产品有保健功能，就应该放到药品里面去管。”徐华锋回忆道，他参加过食品安全法征集意见。最终结果是，保健食品的概念在法规中被模糊化，2009年食品安全法中保留与保健食品相关的概念为“声称特定保健功能的食品”。
王大宏主张应将保健食品单独立法管理。在他看来，我国将保健食品纳入食品范畴管理的做法很“独特”，澳大利亚将其放在药品内管理，允许宣称预防、辅助治疗等作用；美国、欧盟、加拿大则单独立法管理，美国叫膳食补充剂（Dietary Supplement），加拿大称天然健康产品（Natural Health Products），欧盟是食品补充剂（Food Supplement）。将保健食品纳入食品范畴管理的问题是，从法律层面制约了其声称预防或辅助治疗的可能。“制约保健食品行业发展的诸多问题应从顶层设计入手去解决，即应对保健食品的消费价值、科学依据和发展规律深入开展研究，赋予其更合理的法律定位，给出更科学的身份，这样才能从本源上解决问题。”
这样的担忧不无道理。2009年食品安全法之后，保健食品具体管理办法迟迟未能出台。这个产值三千多亿元、关乎健康的行业在接下来的6年处于“无轨运行”的状态。直到2015年7月28日，国务院法制办官网终于正式公布了3项关于保健食品的法规征求意见稿。但两年多过去，保健食品监督管理条例的正式稿为何至今仍未出台。2015年新修订的食品安全法，将保健食品纳入特殊食品实行监督管理，明确“保健食品的功能和成分应当与标签、说明书相一致”，并对其广告做出规定。
在这个阶段，保健食品几经周折终于获得了法律地位，外部环境逐渐变得明朗起来。同时，监管的相关措施也得以完善。2014年国家食药监总局开始定期对保健食品进行风险监督抽检。
法律之外的难题
保健食品产业一路发展到今天，几乎完成了“平地起高楼”式的发展。在愈发严格的质量管控监督之下，总体质量有了明显提高，但行业最突出也最受诟病的，夸大宣传和违规营销问题仍未得到解决。
2017年央视“3·15”晚会上，湖北xx生物技术公司被曝光，该公司将一款名为xx胶囊的保健食品，一次向五十多名老年人进行推销，销售额达到14万元。在推广中，不乏夸张的宣传语。类似的企业还有不少。根据2003年当时卫生部发布的《保健食品检验与评价技术规范》，保健食品能够申报的功能一共有27种。所有在这27种之外的功能宣称都为虚假宣传。2015年9月1日颁布的新广告法对保健食品广告列出了6项不准的规定；国家食药监总局制定的《食品安全欺诈行为查处办法》目前正在征求社会意见过程中。
尽管食品、药品和保健食品在行政上有清晰的划分，但在消费者看来，保健滋补养生产品都是广义上的保健品，部分不具有“蓝帽子”标识的企业正是抓住公众的认知薄弱。中国传统的“药食同源”思想，也一定程度上助长了这种虚假广告的进一步传播。
“药食同源，这是我们国家特有的养生文化传统。文化是有惯性的，不是一下子能改变得了的。”王大宏建议，与其盲目否定养生传统，不如用市场手段和企业责任来约束，即应该通过良币驱逐劣币方式，让市场份额向优秀的品牌集中，形成行业规范。
(责任编辑：伊百盛)